Дата размещения статьи: 07.02.2017.
В Российской Федерации человек и гражданин реализует право на дополнительное образование, как правило, в организациях системы образования. Актуальность исследования правового статуса образовательных организаций дополнительного образования в его развитии связана с необходимостью изучения существования у человека и гражданина возможности реализации права на дополнительное образование, поэтому к проблемам, которые требуют внимания правовой науки, отнесем необходимость уточнения качественных характеристик и типологии образовательных организаций дополнительного образования. Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с реализацией права на дополнительное образование образовательными организациями. Исследование критериев классификации образовательных организаций предполагает выделение, с одной стороны, черт, общих для всех видов юридических явлений, объединяемых этими категориями, и, с другой стороны, черт, «посредством которых виды юридических явлений, образующих разные категории, отличаются от других» [1, с. 362]. Цель проведения классификации правовых статусов образовательных организаций (от лат. classis — «разряд» и facio — «делаю») — установление возможностей реализации в них конституционного права на образование. Главное значение классификации правовых статусов образовательных организаций — систематизация прав, свобод, обязанностей участников образовательных отношений и выделение критериев классификации образовательных организаций по типам и видам, что будет способствовать более точному определению места дополнительного образования в обществе и государстве. Исследовать динамику правового регулирования организаций (учреждений) дополнительного образования, по нашему мнению, необходимо с периода активизации образовательных реформ, т.е. с конца 1980-х годов, отметив при этом, что в Конституции РСФСР 1918 года и Конституции РСФСР 1925 года система дополнительного образования не упоминалась, а Конституцией СССР 1936 года право на образование обеспечивалось организацией в совхозах, машинно-тракторных станциях, на заводах и в колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся, т.е. устанавливалось право на дополнительное образование. Статьей 20 Конституции СССР 1977 года было установлено, что право на образование обеспечивается бесплатностью всех видов образования; осуществлением всеобщего обязательного среднего образования; развитием заочного и вечернего образования; бесплатной выдачей школьных учебников; созданием условий для самообразования. При этом положение об организации на заводах, в совхозах, машинно-тракторных станциях и колхозах бесплатного производственного, технического и агрономического обучения трудящихся как формы реализации права на дополнительное образование не упоминается [4, с. 48 — 54]. В начале постперестроечного периода учреждения дополнительного образования детей создавались на базе сети внешкольных учреждений. Их статус, а также деятельность учащихся во внешкольном учреждении в одновозрастных и в разновозрастных объединениях по интересам (кружок, секция, студия, клуб, ансамбль, театр и др.) регламентировались Временным положением о внешкольном учреждении в РСФСР [9] и Концепцией дополнительного образования детей [2]. В 1996 году в Концепции дополнительного образования детей был дан новый перечень видов учреждений дополнительного образования детей: — центры дополнительного образования детей, детского и юношеского технического творчества и др.; — дворцы юных натуралистов, спорта для детей и юношества, художественного творчества (воспитания) детей и др.; — дома детского творчества, детства и юношества, учащейся молодежи и др.; — клубы юных моряков, речников, авиаторов, космонавтов, парашютистов, десантников, пограничников, радистов, пожарных и др.; — детские студии, станции юных натуралистов, детского (юношеского) технического творчества, научно-технического творчества, юных техников, юных туристов; — детские парки; — школы по различным областям науки и техники, по различным видам искусств, детско-юношеская спортивная (спортивно-техническая) школа, в том числе школа олимпийского резерва; — музеи; — детские оздоровительно-образовательные лагеря. В Российской Федерации на протяжении 85 лет развивалась государственная система дополнительного (внешкольного) образования детей, включавшая 18 тыс. образовательных учреждений, 440 тыс. педагогов, 13 млн. детей в возрасте от 5 до 18 лет, занимавшихся в свободное время дополнительным образованием по выбору: художественным, научно-техническим, спортивным, туристско-краеведческим, эколого-биологическим, исследовательской деятельностью [10]. В соответствии со ст. 12 Закона РФ от 10.07.1992 N 3266-1 «Об образовании» (далее — Закон N 3266-1) [6] в первоначальной редакции к образовательным относились учреждения: дошкольные; общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования; специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; учреждения дополнительного образования; учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс. Таким образом, учреждения дополнительного образования были названы наравне с другими типами учреждений системы образования. Однако в редакции Закона N 3266-1 от 13 января 1996 г. появляются новые типы учреждений дополнительного образования взрослых и дополнительного образования детей, что вызывало в определенной степени недоумение по поводу субъекта права на дополнительное образование: ребенок, например, поступил в музыкальную школу в возрасте 11 лет; программа рассчитана на 7 лет. Возникает вопрос: не окончившие музыкальную школу молодые люди при достижении 18 лет должны учиться в музыкальной школе для взрослых? Положениями п. 2 ст. 26 Закона N 3266-1 были определены виды учреждений дополнительного образования и учреждений дополнительного образования детей: учреждения повышения квалификации, музыкальные школы, художественные школы, школы искусств, дома детского творчества, станции юных техников, станции юных натуралистов и др.; видовые особенности субъекта права на образование должны были определяться уставом учреждения. Устанавливалось, что дополнительные образовательные программы и дополнительные образовательные услуги реализуются в целях всестороннего удовлетворения образовательных потребностей граждан, общества, государства: — в общеобразовательных учреждениях; — в образовательных учреждениях профессионального образования за пределами определяющих их статус основных образовательных программ; — в образовательных учреждениях дополнительного образования, а также посредством индивидуальной педагогической деятельности. Типовым положением об образовательном учреждении дополнительного образования детей определены виды общеобразовательных учреждений дополнительного образования детей [12]: дворцы, дома и центры детского творчества, станции юных техников, туристов, натуралистов, центры дополнительного образования детей, центры традиционной культуры, народных ремесел и др. Объединяющий признак для всех учреждений этого типа — реализация дополнительных образовательных программ. Деление учреждений данного типа (для детей, для взрослых) было избыточным. Подпункт 6 п. 4 ст. 12 Закона N 3266-1 (относящий к образовательным учреждения дополнительного образования) был признан утратившим силу Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ. В начале 1998 — 1999 учебного года, сохранив потенциал, в Российской Федерации работали 8,7 тыс. учреждений дополнительного образования детей, в которых занимались 4,4 млн. человек [13]. В соответствии с п. 2 ст. 26 Закона N 3266-1: — государственный статус образовательного учреждения (тип, вид и категория образовательного учреждения) устанавливался при его государственной аккредитации; — реализация дополнительной образовательной программы в качестве основной стала критерием отнесения образовательного учреждения к типу учреждений дополнительного образования детей и взрослых; — основная задача дополнительного профессионального образования — непрерывное повышение квалификации рабочего, служащего, специалиста. Приложением к инструктивному письму Минобразования России от 25.03.1997 N 12 «Об учреждениях дополнительного образования детей» [8] допускались переименования названных образовательных учреждений. Перечень видов и подвидов образовательных учреждений дополнительного образования детей был громоздок. Образовательные учреждения разных подвидов зачастую отличались только названиями. Предлагая ранее классификацию образовательных учреждений дополнительного образования, мы выделили следующие основания: — обеспечение реализации федерального государственного образовательного стандарта общеобразовательных и профессиональных программ (основных и дополнительных); — учет структуры основных образовательных программ, в том числе требований к соотношению частей основной образовательной программы к их объему, а также к соотношению обязательной части основной образовательной программы и части, формируемой участниками образовательного процесса; — статус субъекта-обучающегося и его конкретизации в пределах типа, подтипа, вида и подвида; — результаты освоения дополнительных программ, структура дополнительной программы и условия ее реализации; — структура дополнительной профессиональной образовательной программы послевузовского профессионального образования (за исключением докторантуры); — своеобразие порядка приема в образовательные учреждения, особенности требований к кадровому обеспечению образовательного процесса [3, с. 107 — 110]. На заседании Государственного совета РФ по вопросам совершенствования системы общего образования было отмечено, что в настоящее время «происходит процесс сокращения сети образовательных организаций дополнительного образования, а также кружков, секций, клубов в общеобразовательных организациях. В целом за 10 лет сократилось на пять тысяч количество. кружков, клубов» [5]. В период с 2000 по 2011 год значительно снизилось количество учреждений (организаций) дополнительного образования (с 8,7 тыс. до 7,9 тыс.) и обучающихся в них (с 7,9 млн. до 7,8 млн. человек) [11]. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон N 273-ФЗ) [7] содержит определение дополнительного образования как отдельного вида образования, который «направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования», и устанавливает полномочия следующим образом: — организацию предоставления дополнительного профессионального образования в федеральных государственных образовательных организациях относит к полномочиям федеральных органов государственной власти в сфере образования (пп. 3 п. 1 ст. 6); — обеспечение дополнительного образования детей в муниципальных общеобразовательных организациях посредством предоставления субвенций местным бюджетам, организацию предоставления дополнительного образования детей и дополнительного профессионального образования в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации, право на предоставление государственной поддержки дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях — к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования (ст. 8); — организацию предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях — к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования (ст. 9). Дополнительное образование выделено как вид образования наравне с общим образованием, профессиональным образованием и профессиональным обучением и включает в себя такие подвиды, как дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование (п. 6 ст. 10). Организации, осуществляющие образовательную деятельность, являются частью структуры системы образования (пп. 2 п. 1 ст. 10). Один из критериев выделения типа образовательных организаций — это вид реализуемой образовательной программы (основной или дополнительной, общего или профессионального образования). Критерием отнесения образовательной организации дополнительного образования к соответствующему виду является направленность реализуемых в ней дополнительных образовательных программ. Систематизирующий признак для всех организаций этого типа — реализация дополнительных образовательных программ, что позволяет выделить их в тип и установить подтипы с учетом возрастных особенностей субъектов. Образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные общеобразовательные программы (п. 4 ст. 12 Закона N 273-ФЗ), можно разделить на: образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные общеразвивающие программы (образовательные организации дополнительного образования для детей, образовательные организации дополнительного образования для взрослых); образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные предпрофессиональные программы (образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные предпрофессиональные программы в сфере искусств, физической культуры и спорта для детей; образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные предпрофессиональные программы в иных сферах для детей и взрослых) и образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные профессиональные программы (образовательные организации дополнительного образования, реализующие программы повышения квалификации; образовательные организации дополнительного образования, реализующие программы профессиональной переподготовки). Образовательные организации дополнительного образования, реализующие дополнительные общеразвивающие программы, имеют ряд особенностей: — программа дополнительного образования в основном реализуется вне образовательных организаций общего и профессионального образования; — работа с детьми организуется в течение всего календарного года во внеурочное время, со взрослыми — в основном в нерабочее время; — исследуемые организации оказывают помощь общеобразовательным организациям в реализации программ досуга детей; — дети и подростки могут заниматься в одновозрастных и разновозрастных группах; — каждый ребенок имеет право заниматься в разных группах, менять их по своему желанию. Отсутствует строгая закрепленность ребенка только за одной группой. Образовательные организации дополнительного образования в соответствии с Законом N 273-ФЗ имеют следующие характеристики: — самостоятельно устанавливают количество зачетных единиц по дополнительной профессиональной программе, определяют формы обучения по дополнительным образовательным программам; — обучающиеся, осваивающие образовательные программы, дополнительные общеобразовательные программы, именуются учащимися (пп. 2 п. 1 ст. 33); — имеют право определять условия приема на обучение по дополнительным образовательным программам локальными нормативными актами в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5 ст. 55); — выдают документы об обучении, к которым относятся свидетельство об обучении, свидетельство об освоении дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств, а также документ о квалификации, подтверждающий повышение или присвоение квалификации по результатам дополнительного профессионального образования (удостоверение о повышении квалификации или диплом о профессиональной переподготовке) (п. 1 ст. 60); — разрабатывают и утверждают содержание дополнительных общеразвивающих программ и сроки обучения по ним; содержание дополнительных предпрофессиональных программ определяется образовательной программой, разработанной и утвержденной организацией, осуществляющей образовательную деятельность, в соответствии с федеральными государственными требованиями (п. 4 ст. 75); — лицензирование образовательной деятельности осуществляется по подвидам дополнительного образования (ст. 91). Виды дополнительных предпрофессиональных и профессиональных образовательных программ: — дополнительные предпрофессиональные программы в области искусств (детские школы искусств по видам искусств) (ст. 83); — дополнительные общеобразовательные программы в области физической культуры и спорта (дополнительные общеразвивающие программы в области физической культуры и спорта, дополнительные предпрофессиональные программы в области физической культуры и спорта) (ст. 84); — дополнительные профессиональные программы в области подготовки специалистов авиационного персонала гражданской авиации, членов экипажей судов в соответствии с международными требованиями, а также в области подготовки работников железнодорожного транспорта, непосредственно связанных с движением поездов и маневровой работой (ст. 85); — дополнительные профессиональные программы в области подготовки сил обеспечения транспортной безопасности (ст. 85.1).